英国曼切斯特隔离本地居民之困?

发布时间:2019-08-01 来源:John Harris

导读

如何在住房建设问题上平衡经济发展和社会福利问题，是每一个城市都面临的巨大挑战。曼切斯特市议会虽然通过积极鼓励开发与投资，令城市经济发展取得成效，但政府应加大投资和补助力度，带头在城市中心区域提供更多经济适用住房。政策制定者和城市规划师都需要思考创新规划开发政策，利用减免税等经济市场规律，形成新的激励机制。同时政策制定者应避免人为将经济适用住房集中在城市外围欠发达地区，以避免空间不平等现象继续恶化而带来新一轮的社会问题。

图一、随着贫富差距分化越发悬殊，城市规划师必须要为社会弱势群体创造生存空间。

曼切斯特新楼林立、开发建设蒸蒸日上的这一城市形象也许早已不是新闻，但却又是十分贴切真实的。民众认为曼切斯特城市衰败、民怨载道、街道回荡着忧郁乐曲的这一陈旧印象早已是尘封历史。取而代之的是这个城市快速的建设与发展步伐：如今的曼切斯特拥有许多新建的购物广场和人行道路，并且仅在一个多月前，《曼切斯特晚报》还报道了计划在早已高楼林立的市中心新建18层、26层和32层建筑的规划方案。

但一时之间，各方对曼切斯特无止境的转型改造的担忧一下蔓延开来。英国《卫报》在上周的报道中指出，过去两年内被授予规划许可的“大型开发项目”准备建设的14667个住宅项目中，没有一个被设计为官方定义下的“经济适用”住宅。这似乎公然违反了曼切斯特“大型开发项目中20%的住宅单位应设计为经济适用住宅”的城市政策。曼切斯特如今是“零经济适用住宅城市”。

曼切斯特市议会反对了这一说法，并坚称《卫报》报道中涉及的住宅单位中，有4.5%满足政府规定的“经济适用”标准（即租金不得超过市场价的80%, 或按揭付款要“低于市场水平”）。如果算上没有上报至委员会听证会的规划方案，就有10.7%的规划中住宅满足这一标准。接下来，谢菲尔德大学一位学者所作的一项独立研究也被牵涉进来。一旦所有这些内容被网友通过推特转发讨论，似乎很快就在网上掀起了一场激烈而混乱的争论。这一争论也许已经酝酿发酵了许多年，并且不仅仅是针对哪一方的数据才最准确这一问题。

曼切斯特市议会由英国工党的Richard Leese 爵士领导超过了二十年的时间, 如今其态度有时似乎变得敏感而易怒，而且这并非毫无道理。由于曼切斯特市议会竟然敢于与保守党党员合作的缘故，新任的工党领导层并不信任市议会。工党主席科尔宾的支持者们也经常因为同样的原因对曼切斯特市议会表现出敌意与冷漠，并且深深厌恶市议会领导层的商业友好型的风格。当然，许多英国媒体对曼切斯特市的政治斗争并不关心，并保持中立态度。

其实，任何关于曼切斯特社会不平等现象的讨论都明显反映出了牵涉到英国国家政府层的问题：尤其是英国议会愚蠢的财政紧缩政策削减了曼切斯特城市财政预算的三分之一、对该市市议会裁员将近40%、并对曼切斯特市的住房政策和城市流浪人口问题造成了严重的负面影响。尽管保守党采取了无情的财政削减手段，曼切斯特市议会却声称他们正努力推进社会保障性和经济适用型住房的建设，尽管绝大部分的项目都在市中心以外。该市新提出的“经济适用型区域”印证了这一说法。这种“经济适用型区域”是“为了建设低价商品性住房、社会保障性住房、经济适用型住房、共享产权住房、股份产权住房、以及租金式购房”而划分的。同时，该市还计划在现称为“北门”的区域内新建设一万五千个住房，并且“其中大部分是经济适用型”。

在曼切斯特城市范围以外的地区，最后一丝活力和进取精神几乎已消失殆尽。

但同时，曼切斯特紧张的社会氛围也在不断升级。如今曼切斯特市中心区域的社会不平等现象正清晰地展现在人们面前。最显而易见的就是市中心区域令人震惊的大量流浪人口以及不断增加的大量高端公寓住宅并存的现象。许多这些高端公寓的建设都由政府贷款支持，并且开发商一般都会以“保持市场生存能力”为理由，不开发任何“经济适用型“的住房单位。假如继续向下挖掘，你会发现民众普遍十分痛恨以下两种现象：将高价住宅楼花出售给海外投机者的现象（据报道称，售楼广告现在都被刊登在亚洲国家的物业杂志中），以及一些楼盘会在网上广告中列出“仅限投资者购买”的字样，并且售楼方会通过收取巨额定金，确保这些住宅只出售给投资者。

Howard Bernstein曾自1998年以来出色地主管了曼切斯特的城市改造项目，而他也于去年退休了。就在他刚刚卸任之后，他向我总结说出了他认为在20世纪70和80年代时期，他的同僚在思考方式上有以下的不足：“没有人真正明白成功的城市建设是取决于如何吸引有资金的人前来投资”。而这一思想成为了过去二十年中曼切斯特城市建设措施中的一大重点：促进城市中心经济发展、尽可能地引进财富与资本、并以此建设城市的公共基础设施。然而无论这一措施曾如何有效，其终将会引起冲突和争议。

2016至2017年间，曼切斯特市中心租金平均上涨了6.5%，而房价更是上涨了15%。上周，一位知情的当地居民在采访中向我透露：“曼切斯特人真的很难能买得起市中心的任何房子。”工党占据了曼切斯特市议会中96个议席中的94席。而市议会以及工党内部在很早以前就开始对该市的住房市场产生担忧。这种不安和担忧一部分来自于市议会在情感上无法接受曼切斯特经历的巨大变化（正如史密斯乐队的那句绝妙的歌词中所唱道：“往日你无可救药地穷困潦倒时/我反而更喜欢你”）。另一部分源自于工党内部的派系斗争。但这种担忧的态度大体上是合理的，并且有据可循。

城市总是社会不公平现象的代言词：若需要依据的话，请读Friedrich Engels写的《英国工薪阶层状况》中对曼切斯特的描述，以及他对十九世纪中期社会分化现象的概括性观察：“每一个伟大的城市都有至少一个贫民窟，而工薪阶层就在这里拥挤度日。” 诚然，贫困一般都存在于富人区富丽堂皇的住宅附近的隐蔽小巷中。但一般而言，当局都会给贫困的人们划分专门的区域，其他较富裕的阶层看不到他们的生存状况，并且贫困阶层只能自生自灭。”如今的这种分化已不同往日，但基本还是像以往一样明显可见。

在以往当经济中心依靠制造业累积财富时，供应链确保了经济中心周围的地区也能参与到经济发展中（例如想想像钢材、煤炭以及木材这样的商品，以及它们如何在全国流转）。而现今，成功的城市依靠科技、服务和休闲经济，并且它们相较于仅二、三十英里以外的城镇而言，与世界其他地方的城市中心的联系更为紧密，并且这些成功城市甚至会与仅短短驾驶距离之遥的社区完全疏离。与曼切斯特的南北分化一致的是，你能感觉到这些巨大的经济社会差异尤其存在于城市中心以北的地区。

将城市中心变为富人的专属区域，并将普通大众经济上可负担的住房项目限制在市中心以外的区域，这种做法的危害在于扩大了社会阶层差距。高端社区住满了人脉广阔的职场精英，公司企业也就会涌入这些区域，以从中受益（例如更好地招聘人才等，经济学家称这种现象为“聚集效应”）。几乎在同一时间，曼切斯特、伦敦、巴塞罗那、柏林、上海和孟买等这些大城市之间的联系变得前无所有地紧密起来。但城市的边缘地带住满了要么是例如教师和护士这种“社会关键劳动者”，要么是兢兢业业干着一份低级服务业工作的人们。在这些城市范围以外的区域里，连最后的一丝活力和进取精神都被生活磨蚀得几乎消失殆尽。

历经了二十年的巨大变迁后，曼切斯特的主要变革者们应该要有足够自信来领导一场关于这些变迁的社会讨论。如果他们这样做的话，他们不仅会给他们自己的城市带来希望，也会给全英国以及英国以外地区的社会紧张局势带来希望。而正如曼切斯特城市成型的工业时代所印证的那样，经济发展的狂热最终必需要降温，而取而代之的需要是关于公众利益和道德的艰难讨论，而后工业时代的情况也将一样。并且，假如现在不讨论解决这些重要社会问题，又要等到什么时候呢？

在二月份时，德勤的咨询师们将曼切斯特称为欧洲发展最快的城市之一。这些经济增长成果的大部分集中在市中心一带的区域，然而在2000年时，曼切斯特市中心区域仅有一万人居住，而那时是爱尔兰共和军炸毁市中心大部分购物区事件发生的四年后。

到2016年，曼切斯特市中心居民人数已上升至五万人，这些市中心居民要么住在仓库改建的住房中，要么住在崭新的住宅楼里。预计到2024年，会有八万人住在这个往日英国“棉花之都”的中心地区。其中许多人会住在那些巨大而高级的新建高层住宅中，这些新建项目包括位于牛津路的前英国广播公司所在地块的项目，以及电视剧《加冕街》直到2013年以前的拍摄地格拉纳达影城所在地的项目。

曼切斯特的快速发展可以被归功于市议会与大型开发商之间的友好关系，而在过去几年中，市议会可谓是竭力吸引这些开发商前来曼切斯特。尽管例如卡迪夫和纽卡斯尔的一些城市对那些计划开发大型纯商品房公寓项目（不包含任何经济适用房）的开发商要求十分严格，但曼切斯特在这一问题上却采取了更宽松的态度。

图二、曼切斯特市议会在2017年协商征收到了150万的开发商费，但经济适用住房将不会分布在市中心。

在2016和2017年经曼切斯特市议会批准的61个大型住宅开发项目中，共有14667个规划中的公寓或住房单位，但却没有一个符合政府定义下的经济适用房标准，即既不提供社会租金项目，也不将价格控制在市场价的80%水平。

在这些规划建设的住宅单位中，仅有65个将会成为共享产权住房，即购房者通常是向当地政府或是住房协会购买一部分的产权，并以租金的方式支付剩余的产权。这65个共享产权住房项目没有一个位于曼切斯特市中心：有30个位于第四频道电视剧《无耻之徒》的故事取材地戈登；有27个将位于奥彭肖，这个地方是曼切斯特最贫困的地区，且是全英国前1%最贫困的地区；有8个项目将位于莫斯塞德，这个地方自从曼切斯特持枪犯罪泛滥的时代以来，虽已得到很大改善，但仍然存在许多问题。

图三、第一街和曼切斯特城市大学学生公寓附近新建的和老旧的住宅开发项目。图片来源：《卫报》记者 Christopher Thomond

与此同时，曼切斯特市政府也正与阿联酋阿布扎比联合集团合作，建造将近700个市场租赁价格的商品租赁住房。而阿布扎比联合集团是阿布扎比投资者在2008年购买了曼切斯特城市足球俱乐部之后成立的。

其中一些项目感觉就像五星级酒店。2016年6月，开发商Renaker得到了在欧文街新建一个大型项目的规划许可，项目所在地就在南部一条通往市中心的关键要道边上。这个项目现被称为丁斯盖特广场，而建设施工正在有序地开展当中。这个项目包括有四座高层住宅楼，共有1508个公寓单位。社区内有25米标准泳池、网球场、1900平方英尺的健身室、以及顶层露台。其中最高的住宅楼将会有64层高，远远高于自2006年建成之后就成为曼切斯特最高建筑的47层的毕森塔。

一项秘密进行的项目存活前景评估调查成功辩称，假如在该项目中建设经济适用住房，将会“损害其他重要规划及经济复苏项目所取得的成果,并会破坏对曼切斯特经济发展至关重要的一项发展提案”。

一些市规划委员会的议员们对这个结果并不满意。会议记录表明，一些议员对“如此大规模的项目竟然不包含任何经济适用住房建设感到非常失望”。根据曼切斯特市议会自己制定的规划条例规定，任何在大于0.3公顷场地上建设的、有超过16个住宅单位以上的开发项目，都应将其住宅单位中的20%建设为经济适用住房。

图四、在即将建设的65个共享产权住房项目中，有30个将会坐落于在曼切斯特市中心东南部的戈登。图片来源：Christopher Furlong/Getty Images

同时，曼切斯特市规划委员会也对以下这种理论表示了担忧：“如此大型的开发项目不将任何经济适用房纳入规划方案的原因是在于：1）评估结果明显表明了经济实用房不利于总体方案的市场存活性；2）大家普遍怀疑，如果开发商将任何比例的经济适用房纳入规划方案中，如此大规模的开发项目将不能顺利进展”。

开发商通常都会争辩称，若当局强制性要求他们提供一定比例的经济适用房，将会令他们的项目无法存活。并且他们为了避开经济适用房要求，有时会缴纳一笔费用。开发商声称，若要在开发过程中同时兼顾对城市公益进行投资，他们将会背负巨大的风险，并且他们不可能在高质量的新建项目中达到“经济适用”的标准。

Capital & Centric公司在过去两年中获得了曼切斯特市的规划许可新建681个公寓单位。这些新建公寓将座落在两座废旧磨坊中，以及曼切斯特城市大学1960年代建造的部分校区中。Adam Higgins是这个公司的高层主管，他说假如要将他的公寓以经济适用的价格出售给普通曼切斯特市民的话，他们公司就不可能做成这个开发项目。

市议会的重点是在增加住房供给的同时，提高住房质量。Adam Higgins 说：“最终作为私人开发商，降低住房建造成本的唯一办法就是降低建造质量。而所有人，包括市议会（一切都是因为他们）都十分担心的是，这样做的后果将会是重犯1960年代时期的错误。看看格伦费尔塔公寓大厦（北京时间2017年6月14日凌晨，英国格伦费尔塔突发火灾。截止至6月22日，这场大火至少导致79人死亡）这样的地方就会知道后果有多严重了。”

Capital & Centric最近同意向市议会的经济适用房基金支付一笔未对外透露的费用，以抵消他们未在Talbot Mill项目中提供任何经济适用住房。Capital & Centric公司正在将这个座落在市中心的棉纺织厂改建为公寓住宅。Adam Higgins说：“时代已经开始转变了。现在项目价值和项目存活性太重要了，人们已经开始认同说，假如某个项目有值得投资的边际利润存在，他们也就愿意支付更高的价格。”

2017年，曼切斯特市议会成功协商征收到了150万英镑的开发商费，并声称他们将会将这笔款项用于建造更多经济适用住房。但这些项目将不会位于城市中心，而是会在曼切斯特北部地价更低的区域、东部的克莱顿、贝西克，以及南部的维森沙维。

图五、Capital & Centric公司的项目之一，位于Crusader Mill的项目规划效果图。该公司的另一个项目Talbot Mill 将不会包括任何经济适用住房单位。图片来源：-

曼切斯特市议会的副领袖Bernard Priest说，在市中心以外地价更低的区域建造经济适用住房是合理的。他说：“要知道，曼切斯特的城市地理分布是这样的：城市的大部分区域都离市中心15至20分钟的距离。因此人们不一定要住在市中心，也可以便捷地享受使用到市中心的各种设施。”

Adam Higgins说：“假如曼切斯特效仿里兹的做法，对每一个开发项目都要求提供一定比例的经济适用住房，即使只是5%的比例，都会打击开发商的积极性，迫使他们到别的城市寻找项目机会。一些项目就根本不可能建成。并且我认为，项目建造质量会不可避免地下降。我认为曼切斯特的住宅项目质量比英国大部分其他城市都要高。”

曼切斯特市议会声称，该市2016至2017年内出售的新旧住宅中，有41%是符合市议会定义下的经济适用价格的。而这种“经济适用”是指平均收入在两万七千英镑水平的家庭单位能够负担得起分期住房贷款。