冲突与共识——伦敦国王十字区更新计划

发布时间:2018-12-19 来源: 于丹阳杨震

1 更新背景

国王十字区位于伦敦市中心偏北，地铁一环的边界（图1）。19世纪中期，因区域内国王十字火车站（Kings Cross Railway Station）和圣潘克拉斯火车站（St Pancras Railway Station）的落成，这里成为伦敦工业运输的重要集散区。二战后，受英国工业衰落的影响，这一区域被废弃，景象萧条。直至1996年英法海底隧道（Channel Tunnel Rail Link）开通，圣潘克拉斯车站成为欧洲之星列车的终点站，国王十字区的更新计划由此启动，以恢复该区域的活力与影响力。

国王十字区更新计划是英国20世纪以来最大的都市更新计划，项目占地27万㎡，耗资22亿英镑，计划于2020年建成城市综合体，吸纳教育、医疗、科技、商务、居住等多种功能入驻。这其中既涉及大规模物质空间的改造，也包含错综复杂的多方利益的协调。在协调与博弈的过程中，体现出反复不断的“冲突与共识”，成为该更新计划的一大主题，其中的经验可为其他全球城市的区域更新提供有价值的借鉴。

2 更新计划

2.1 项目区域情况与挑战

国王十字区位于伦敦肯顿区（Camden，图2），该区一直是伦敦发展较为落后的地区。在20世纪末伦敦前100个“被剥夺住宅区”（deprived wards）中，国王十字区占其中的24个；2006年数据显示，相比于全伦敦平均失业率4%，肯顿区的失业率高达7%。物质环境方面，国王十字区作为工业“棕地”，遗留下大量工业遗迹亟待改造，公共空间严重缺乏；且两座火车站前流线混乱，影响其作为交通枢纽的使用效率（图3）。作为肯顿区的中心地带，解决好上述问题对于国王十字区及其周边地区的协同发展至关重要。

2.2 项目总体实施过程

国王十字区更新计划的确定跨越了近20年。1989年，伦敦复兴联盟（London Regeneration Consortium）向肯顿区政府提交了第一份规划申请，与此同时，一些当地的社区团体也提交了以住宅建设为导向的规划申请。1990年代初爆发金融危机，更新计划搁浅。1996年经济好转后，圣潘克拉斯车站被选定成为多条轨道线路的交通枢纽站及欧洲之星的终点站。为补偿建设圣潘克拉斯车站的费用，政府决定给予开发商铁路沿线的土地开发权。这一由铁路开发拉动的地区更新模式被英国《卫报》（The Guardian）称为“铁路的伟大赠予”（the great railway give-away, 1996-03-01）。2007年圣潘克拉斯车站完成改造投入运营，2008年国王十字区的拆除整建工作正式展开，由开发商Argent主导。在肯顿区政府制定的远景规划中，国王十字区将成为一个“微缩伦敦”——对游客、居民、工作者均具有吸引力，与周边区域紧密融合，推动城市可持续发展。

2.3 项目总体空间结果

国王十字区更新计划具体包括交通枢纽的升级利用、物质空间的修补、多元功能植入三部分。

两座交通枢纽（国王十字火车站及圣潘克拉斯火车站）的改造是更新计划的核心项目。1996年圣潘克拉斯火车站改造后成为英国连接欧洲大陆的门户车站，是全球最为繁忙的站台之一。改造的详细规划由福斯特事务所（Foster+Partners）完成，最大的变化在于将原来的巴洛克式顶棚以玻璃平顶形式向北延伸，使得这座19世纪的维多利亚建筑变身成为可容纳13个站台的现代交通枢纽（图4）。JMP事务所设计的国王十字火车站改造于2011年完成，改造涵盖保留、修复和新建三类工程：列车棚周边建筑予以保留；修复车站之前被遮挡的一级保护建筑立面；新建极富表现力的西大厅，如同“跳动的心脏”成为项目的核心（图5）。

国王十字区采用修复和织补的方法更新区域内的物质空间：新增道路增强场地内外车行联系（图6），设计两条主要步道鼓励步行，利用半开放的室外空间增加行为活动的趣味性（图7）。计划构建贯穿场地南北的线型公共空间体系，串联主要节点；在区域边缘设置对外服务公共设施，满足周边需求（图8）。

功能提升方面强调多元混合，以满足多对象、全时段的公众需求。以摄政河为界的南北两区分别以办公和居住功能为主，在建筑接地层均设置了大量的商业和服务业，具有良好可达性。预计国王十字区更新完成后，将创造2000个新住宅单位、10个大众广场、315870㎡办公空间、46452㎡商业空间以及3万个就业岗位（表1,图9）。

3 冲突与共识

3.1 相关利益团体

1960年代兴起的“交往型规划”（communicative planning）如今已成为规划界的主流思想之一，它提倡通过多方有效的沟通与合作来克服利益冲突，最终达到对规划方案的共识^[6]。国王十字区的更新计划受到这一理念较深刻的影响。具体而言，公众参与被设定为改造规划的重点。因这一区域复杂的历史背景与居民结构，其更新计划的制定涉及多个利益团体，肯顿区政府、开发商、土地所有者、社区团体、学者机构等均参与规划制定（表2）。其中，以开发商Argent为首的“土地所有者”意在追逐投资与利润回报；而以本地民间反对团体KXRLG（Kings Cross Railway Lands Group）为代表的居民团体则更加重视居民对土地的使用权利，提倡建造更为宜居的环境。

3.2 利益冲突体现

两种利益主体（开发商团体和居民团体）的冲突主要体现在：

一，办公空间总量。研究显示：基于伦敦的全球城市地位，办公空间是所有空间中可获取利润最大的空间类型。因此开发商Argent的开发计划中，建筑开发总量853195㎡中有455510㎡是商务办公空间。而KXRLG指出：这些空间主要服务于外来高薪的精英阶层，本地区的低收入、低技术工作者将会受到排挤，失去工作机会。

二，廉价住宅比例。伦敦单一发展规划（UDP: Unitary Development Plan）对包含国王十字区在内的28个“机遇发展区”（Opportunity Areas）的土地利用做出规定：区域内住宅面积的40%应为居民“可支付住宅”（affordable housing），其中70%应为廉租房，以满足低收入居民需求。但在开发商制定的国王十字区更新计划中，“可支付住宅”数量只达到UDP规定的50%，使得改造后的住宅总体价格远远超过当地居民的经济承受能力。

上述两方面的结合引发了居民团体对国王十字区绅士化倾向的担忧。他们担心企业入驻、中产阶级迁入和高端消费场所的建成，会使该区变得不再适合收入较低的原住民居住，他们将被迫搬去城市边缘或更为贫穷的地区。

三，规划过程的灵活性。国王十字区更新计划中，官方规划文件对于每种土地功能的面积只规定了上限，并未给出具体的数值。这使得开发者可以根据市场的波动来随时调整开发计划。这种规划的灵活性最大程度地保证了开发商Argent的长期利润。但KCRLG提出，灵活性的界定与控制完全由开发商主导，而环境与功能的随机变化对当地居民来说更多是一种不确定因素，严重影响他们的日常生活。

四，历史遗迹的去留。基于国王十字区的工业化背景，区域内遗留多处工业、历史建筑，它们的去留成为相关利益团体争夺物质空间的又一焦点。例如，为容纳区域发展带来的日益增多的车流，开发商意欲拆除卡尔罗斯楼（Culross Building）和斯坦利楼（Stanley Buildings）（图10），以建设供两趟公交线路及大量出租车通行的公路。但国王十字区保护咨询委员会（The King’s Cross Conservation Area Advisory Committee）却力争保留这些建筑，因为它们作为工业时期的工人住宅具有重要的历史与文化价值。

3.3 沟通与共识

2004年，为响应居民团体强烈要求降低办公空间比例，以维持区域内多样、平衡与可持续的土地利用，肯顿区政府举行多次听证会，邀请开发商Argent与KXRLG“对簿公堂”。经过反复论证，听证会最终达成了“办公空间应被缩减至合理比例”的共识。虽然这一协商结果并未给出对办公空间缩减的数据指标，但给居民团体提供了更大维护自身利益的可能性。同时，居民团体也为当地居民赢得了一些生活设施的改善，如安装新窗户和设置24小时运营的公交车站等。此外，通过与英国历史遗迹机构的沟通，开发商后续提交了八项“历史遗迹变动申请”（Heritage Applications, 2004），以求达到对区域内历史遗迹拆除与改造的共识。

但同时仍存在难以调和的利益冲突。2007年，也就是更新规划被正式批准的第二年，KXRLG发起“再思行动”（Think Again Campaign），向最高法院提出申请，要求政府撤销规划许可，重新制定廉价住宅占比更高的规划。但最终KXRLG的上诉被驳回，国王十字区住宅构成维持原规划，居民团体的维权行动以失败告终。

不难看出，相比于难以调和的矛盾，广泛共识仍主导着区域更新计划。为沟通之便，包括开发商在内的将近40个组织成立了国王十字区发展论坛（Kings Cross Development Forum），定期组织会议，并由Argent提出四份基于公众协商的规划建议文件（表3）。